發改委：并非所有項目都適用PPP模式
來源：21世紀經濟報道
一些地方政府繼續實施的BT項目是否合適？哪些項目適合采用PPP模式？融資方面談不攏怎么辦？全國當前PPP簽約率為10%-20%，主要原因何在？帶著這些問題，記者采訪了國家發改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平。
記者采訪了解到，不少地方政府推行的PPP并非真正意義的PPP，跟原來的BT模式很像，主要為一種融資方式，政府缺錢，一些項目交由社會資本投資，再通過三五年時間由政府回購，給付社會資本一定回報。
另外，地方政府希望以基準利率的代價引入社會資本，但社會資本、金融機構、基金等不少要求利率達到8%左右，使得一些項目談判陷入困境。
BT模式有其積極意義
記者：在此輪PPP熱潮中，一些市縣級政府仍然是披著PPP的外衣，做的還是BT項目。業界對此有不同聲音，有人認為BT項目有其合理性，有人認為應該被PPP取代。你怎么看？
吳亞平：2012年年底國家發文明文禁止說不能做BT項目。但是現實很復雜，很多地方不是政府部門跟投資者簽訂BT協議，而是通過平臺公司與投資者簽訂BT協議，這種情況很難說。雖然國家三令五申不讓做BT，但地方還在做，地方有這個需求，BT還是有它的積極意義。
記者：BT模式適合什么樣的項目？
吳亞平：那些純公益性的項目，如市政道路，或者園區的基礎設施等，原來通過BT做得比較多。這些項目本來應該政府投資，但政府沒那么多錢，或者一兩年內拿不出那么多建設資金，就跟社會資本合作，原來高強度一兩年的資金投入變成五六年或七八年，變成相對均勻的投入，能幫忙緩解一下政府資金壓力。
這些純公益性的項目，從理論來講，不適合做PPP。因為羊毛出在羊身上，投資者要獲得回報，這些公益性項目本身并沒有收益，投資者的回報要么來自政府財政補貼，要么通過政府購買服務獲得。
公益性項目，如果由政府直接投資，只需花費投資的成本；如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報，總的來講，政府會花更多的錢。BT當然也需要給投資者回報，但因為BT項目周期較短，給的只是一個短期的回報，如三五年；而PPP項目周期長，政府投入的資金會更多。
需要長期經營的項目適合PPP
記者：那PPP適合什么領域的項目呢？
吳亞平：PPP比較適合有較長后期經營的項目，如軌道交通項目、污水處理廠、供水廠等。融資不是PPP的主要目的；PPP是長期的合作，八年、十年甚至二十年的合作，PPP的本意是讓社會資本來經營，利用社會資本專業的經營管理能力，來提高效率。
絕大部分PPP項目是經營性項目，或者準經營性項目。經營性項目主要通過政府政策來支持；準經營項目不能平衡財務的，需要政府給一定補貼，才能平衡項目的財務可行性。如軌道交通，項目主要靠后期運營獲得回報。
凡是財政補貼額度太大，如果一個在建項目，投資者回報的70%都是通過政府補貼獲得，就不要做PPP。70%的補貼都付給了投資者身，投資者都是逐利的；還不如自己做，或者通過自己平臺公司做。在不放大債務口子的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補貼投資者。
記者：最近似乎有純公益性項目，如市政道路建設，被改造成PPP項目，并簽約成功的。由社會資本長期運營這個項目，由政府購買相關服務，拉長服務期限，也能減輕財政支出壓力，似乎也不錯？
吳亞平：像市政道路這塊的公益項目，最好的方式實際上是通過發債，相比銀行貸款、信托或者BT模式，發債的成本低很多。
記者：但地方債券發行規模非常有限，也難以滿足融資需求，那怎么辦？
吳亞平：債券規模受限的話，可以通過平臺公司來做，平臺公司可以去融資。交由社會資本來做，現在政府給的回報至少是8%，但平臺公司不是盈利公司，政府只需付出3%左右的管理費即可，比社會資本要劃算。
這里如果交由平臺公司來做，需要提高平臺公司的透明度。把平臺的舉債信息公開化、陽光化，所以地方政府性債務、政府應該償還的債務等信息，都應該曬出來，讓投資者能看清楚。
好的PPP融資不成問題
記者：資金成本似乎是很關鍵的一環。有不少地方政府表示，一些基金、金融機構或投資方都要求固定回報，或者幾年之后由政府回購，而且提供的資金成本較高，導致項目談不下去。這該怎么辦？
吳亞平：基金肯定要求回報高，地方政府一看，比銀行貸款要高，肯定很難接受。變通的方式是，基金搭配債務、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報，銀行要求7%的回報，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，銀行貸款高一些。
一個好的PPP項目，不存在融資的問題，因為風險實現有效分擔，政府分擔一部分，企業分擔一部分，如果是收費的話，消費者也分擔一部分。把項目實施的整個過程的風險都進行有效分擔的話，投資者獲得相對穩定的回報，投資者獲得相對穩定回報，這樣的項目，對銀行而言不是問題，好的PPP，如果模式設計得好的話，不存在融資的問題。
記者：發改委投資司表示全國PPP簽約率目前大概在10%-20%左右，簽約率不算高，主要什么原因造成的？
吳亞平：簽約率低主要因為投資者的風險沒有得到有效分擔，或者認為政府的誠信不夠。如果投資者的風險不能得到有效分擔，投資者要求的回報就高，地方政府又不愿承擔這么高的成本，所以就談不攏。
記者：很多機構希望政府能兜底，但財政部強調PPP項目，政府是不承擔兜底責任的？
吳亞平：PPP項目只要運營得好，就能獲得預期的回報。PPP項目是風險共擔的機制，財政當然不能兜底。
這里的風險分擔，是指誰能承擔風險，就由誰承擔。如政策法規風險，應主要由政府承擔；再如政府承諾出資或給予補貼，不能只是一句空話，應該有一個明確的財政或人大的決議，需要有相關的法律文書做保障，不然社會資本肯定覺得不踏實。
記者：那現在無論是特許經營管理辦法，還是兩部委出臺的PPP指引，都要求將相關財政支出納入跨年度預算，政策是在往好的方向轉化？
吳亞平：是的。
記者：后續的PPP項目簽約率有望提高？
吳亞平：那不一定。因為財政部出臺了財政可承受能力的標準，PPP項目財政投入資本不得超過當年財政支出的10%，這對現實造成比較大的困惑。尤其是基層政府，基層政府的財力，還不夠自己花；但很多項目又是由基層政府負擔，10%的標準，使得很多基層政府難以上馬PPP項目。
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