【PPP案例】市政道路PPP案例評(píng)析
文/杜繼鋒 大成PPP應(yīng)用研究課題組秘書長
資料來源/原作者：
1.趙超霖：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者
《國內(nèi)首個(gè)市政道路PPP安慶外環(huán)北路項(xiàng)目簽約項(xiàng)目》
http://www.chinadevelopment.com.cn/sz/gn/2015/05/897788.shtml
2.李宏：安慶新聞網(wǎng)
《安慶外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目簽約儀式舉行》
http://www.aqnews.com.cn/html/anqingxinwen/anqingyaowen/201505/189784_20150507_1.html
簽約時(shí)間：2015年5月6日
簽約雙方：
甲方（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）：安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員
乙方（社會(huì)資本）：北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司
項(xiàng)目公司：中標(biāo)社會(huì)資本與市城投公司共同組建項(xiàng)目公司。
項(xiàng)目概況：
外環(huán)北路位于安慶市東、北部，是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道。本段起點(diǎn)位于機(jī)場大道西側(cè)500米，終點(diǎn)位于皖江大道交口，道路設(shè)計(jì)全長約14.93公里（橋隧比為28.68%），道路等級(jí)為城市主干路，設(shè)計(jì)速度60km/h，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)軸載為BZZ-100，荷載等級(jí)為城市-A級(jí)。根據(jù)安發(fā)改許可[2014]200號(hào)，本項(xiàng)目概算總投資約22.3億人民幣，其中建安工程費(fèi)用約18.3億元人民幣。
招標(biāo)形式：
政府方牽頭部門：安慶市住建委（市公管局）
2015年1月9日公開招標(biāo)，最終北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)公司中標(biāo)。
地方融資平臺(tái)不參加招標(biāo)，待中標(biāo)人確定后，參股PPP項(xiàng)目公司。
“特許經(jīng)營年限”及“政府采購服務(wù)年度支付比例”，列為投標(biāo)可變動(dòng)項(xiàng)。在可用性服務(wù)費(fèi)年支付比例方面，社會(huì)資本可根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力、回報(bào)要求等因素自主選擇可用性服務(wù)費(fèi)支付年限（7-11年均可）及年支付比例上限之內(nèi)的支付比例。
PPP核心架構(gòu)：
項(xiàng)目采取DBFO的運(yùn)作方式，由政府將市政道路項(xiàng)目的設(shè)計(jì)（設(shè)計(jì)優(yōu)化）、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等全部交給社會(huì)資本占大股東的項(xiàng)目公司。類似于BT+O的捆綁、混搭PPP模式。
項(xiàng)目合作期限為13年，其中建設(shè)期兩年，運(yùn)營期11年。
政府方有權(quán)監(jiān)督和評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目公司的建設(shè)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)及績效，有獎(jiǎng)罰機(jī)制且與年度財(cái)政付費(fèi)金額掛鉤。政府方需支付的總費(fèi)用金額、年度費(fèi)用金額及其計(jì)算、調(diào)整公式等核心《PPP合同》條款，不詳。
項(xiàng)目公司所必須自有的項(xiàng)目股本金比例，及未來銀團(tuán)融資比例和安排，不詳。
項(xiàng)目亮點(diǎn)：
“以往市政道路項(xiàng)目市場化通常采用BT模式。而這一項(xiàng)目之所以被冠以PPP模式，在于對(duì)PPP核心特征的把握。例如長期合作（相比BT模式下的3-5年，市政道路PPP可以達(dá)到10年以上）、績效導(dǎo)向（相比BT模式下社會(huì)資本僅承擔(dān)融資、建設(shè)職能，市政道路PPP增加了運(yùn)營維養(yǎng)的內(nèi)容，并將付費(fèi)與運(yùn)營維養(yǎng)績效掛鉤）、風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配（相比BT模式下社會(huì)資本僅承擔(dān)融資和部分建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，市政道路PPP對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分配，尤其是建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)這部分，由于將運(yùn)行維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，可以倒逼社會(huì)資本在建設(shè)環(huán)節(jié)提高工程質(zhì)量）。”李競一，擔(dān)任本項(xiàng)目全程交易顧問的上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事副總經(jīng)理。
1、創(chuàng)新“政府購買服務(wù)”方式，由采購建筑改為采購服務(wù)。由政府通過向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)的方式，購買項(xiàng)目公司為維持項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)（符合績效要求的公共服務(wù)），
2、人大出承諾，列跨年度財(cái)政預(yù)算。市人大常委會(huì)以決議件的方式承諾將該等可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)納入跨年度的財(cái)政預(yù)算。此點(diǎn)非必須（最新《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21條僅涉及政府承諾，非人大承諾），在本案例外實(shí)現(xiàn)屬創(chuàng)新亮點(diǎn)。
3、可量化的績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，與政府采購支付費(fèi)用掛鉤。政府從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績效指標(biāo)，將其作為竣工驗(yàn)收的重要標(biāo)準(zhǔn)；從四個(gè)層級(jí)設(shè)置運(yùn)維績效指標(biāo)，在運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要通過常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與運(yùn)維績效付費(fèi)支付掛鉤。
本項(xiàng)目PPP方案設(shè)計(jì)對(duì)社會(huì)各屆的啟示：
本項(xiàng)目在做PPP實(shí)施方案設(shè)計(jì)籌劃時(shí)，面臨的難點(diǎn)問題是：該市政道路屬非經(jīng)營性項(xiàng)目，不能向使用者收費(fèi)，必須由政府從財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排資金覆蓋項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營成本及合理利潤。應(yīng)對(duì)這種項(xiàng)目，傳統(tǒng)意義上最直接的辦法是政府直接投資（前提是政府資金充足），其次是BT（延后政府資金支付時(shí)間）。在PPP模式下，各方磋商、設(shè)計(jì)出了本案較完美的投融資架構(gòu)。
1、成功地將傳統(tǒng)BT項(xiàng)目設(shè)計(jì)成為BOT項(xiàng)目，在投資、建設(shè)的環(huán)節(jié)之外，增加了項(xiàng)目建成后在特許經(jīng)營期內(nèi)的運(yùn)營、維護(hù)環(huán)節(jié)。本項(xiàng)目使用DBFO的名義而非BOT，似乎回避了項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬及特許經(jīng)營期滿移交時(shí)稅、費(fèi)麻煩的問題。
2、在本案特許經(jīng)營范圍、條件下，政府方可以參股項(xiàng)目公司，也可以不設(shè)項(xiàng)目公司，似乎對(duì)本項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和管理、監(jiān)督均不會(huì)有大影響。當(dāng)然，從社會(huì)投資人角度，設(shè)立項(xiàng)目公司將有利于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制，將本PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與母公司責(zé)任隔離。
3、兩次招標(biāo)并一次。中標(biāo)的社會(huì)投資人具有設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)，通過公開招標(biāo)（而非競爭性談判等其他PPP采購方式）中標(biāo)，簽約后應(yīng)可以直接實(shí)施設(shè)計(jì)、施工工作，而無須再次招標(biāo)（《招投標(biāo)實(shí)施條例》第9條）。這也是設(shè)計(jì)單位、施工單位，甚至于制造業(yè)企業(yè)積極參與PPP投資人招標(biāo)的吸引力所在。
4、項(xiàng)目期內(nèi)成本節(jié)約及激勵(lì)相容機(jī)制的設(shè)計(jì)。本項(xiàng)目從全生命周期成本來考慮，分別設(shè)置了可用性績效考核指標(biāo)和運(yùn)營維護(hù)期績效考核指標(biāo)，且運(yùn)維服務(wù)的優(yōu)劣決定運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的多寡（PPP項(xiàng)目協(xié)議中設(shè)置了明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制），建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會(huì)資本在運(yùn)營維護(hù)期的成本高低，以有效激勵(lì)社會(huì)資本從項(xiàng)目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮本項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)等。
5、本項(xiàng)目通過BOT架構(gòu)安排，將投資人的項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量責(zé)任與運(yùn)營維修責(zé)任合二為一，并掛鉤獎(jiǎng)罰機(jī)制，是巧妙的安排。政府方在支付每筆費(fèi)用前，會(huì)對(duì)投資人的建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，將有利項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量、效率的提高。
項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)仍可優(yōu)化的方面：
從精益求精的角度看，該項(xiàng)目PPP方案設(shè)計(jì)仍有提升、改進(jìn)的空間：
1、貌似非經(jīng)營性的項(xiàng)目，經(jīng)挖掘、設(shè)計(jì)，可以變性成為準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目。本例中，市政道路表面看不可以收費(fèi)運(yùn)營，但實(shí)際上該項(xiàng)目伴隨資源存在可收費(fèi)的條件。如：市政道路沿線廣告經(jīng)營權(quán)，市政道路并行或交叉的市政管網(wǎng)鋪設(shè)、運(yùn)營權(quán)，等等。該部分資源如能打包進(jìn)本項(xiàng)目PPP特許經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)，將使項(xiàng)目公司獲得部分運(yùn)營收入，可以減輕政府未來財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼金額。
2、非經(jīng)營性項(xiàng)目設(shè)計(jì)成為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，其實(shí)質(zhì)是幾個(gè)具體項(xiàng)目在一個(gè)PPP架構(gòu)下的捆綁和混搭，將增加PPP方案制定時(shí)每個(gè)具體項(xiàng)目做財(cái)務(wù)、收益測算以及項(xiàng)目之間財(cái)務(wù)平衡的難度。
案例編寫成稿時(shí)間：2015年5月11日
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